大米在日本占据着十分重要的地位。长期以来, 日本实现的大米政策是采取一切措施维持大米的自给自足。日本的大米自给是靠政府支付巨额补贴和阻止国外大米进口实现的。W TO 以后, 日本宣布逐步开放大米市场, 为中国等大米出口国提供了良机。但日本为了保护其大米产业不受过大冲击和为大米的生产流通体制改革赢得时间, 巧妙地运用“技术壁垒”和“绿色壁垒”, 阻止国外大米的有效进口。我国只有积极应对, 主动出击, 才能拿到日本大米市场的通行证。

马　雷

(江苏扬州大学农业部作物栽培生理重点开放实验室, 扬州225009)

摘要:

关键词: 日本; 稻米; 政策

中图分类号: F3　　文献标识码:A

日本是世界上农产品自给率最低的国家之一。从1984 年开始就取代前苏联和德国成为世界最大的农产品进口国。到1998 年, 粮食自给率(按供给热量计算) 仅为41%。大米作为日本人的主食, 一直受到日本政府的高度重视。自明治维新以来就采取措施鼓励水稻种植, 并号召国民食用国产大米, 现在日本市场上出售的大米几乎全部是国产大米。日本政府公布的数据显示, 日本大米的自给率已超过90%。然而, 日本大米的自给是以政府的高价津贴和消费者的高价支付为代价的, 如果没有政府的支持, 安全可靠市场规律运作, 日本的大米在国外大米面前早已是不堪一击。加入W TO 以来, 日本的大米市场成了大米出口国争夺的目标, 了解日本的稻米政策, 把握其改革动向, 是大米出口国进军日本大米市场的必修课。

1　集“国米”与“政治米”二位于一体的特殊身价

1. 1　当之无愧的“国米”

日本栽培水稻有2000 多年的历史。大米是日本人千百年来赖以生存的主要粮食来源,“日本人对稻米的依附和由此发展起来的历史、文化和传统是那些非稻作国家难以理解的”(Tashiro 1992, 35)。日本民间至今仍保留着许多与稻作有关的习俗, 好多传说、节日、庆典都与古代的稻作有关。许多日本人还认为日本文化中团结互助的团队精神来自于稻作, 日本是唯一一个农业根植物稻米种植的工业化国家[ 1 ]。如果没有原先的稻米种植业作基础, 就不可能有今天的工业化。尽管与稻米产业相关的经济在整个国民经济份额中有下降趋势, 但是至今仍然占有相当的比例。目前水稻仍然是日本最重要的农作物, 54% 的从事商品农作物生产的农民以水稻种植为主, 水稻面积占全国耕地面积的40% , 大米被日本人尊为“国米”当之无愧。

1. 2　名符其实的“政治米”

农村是日本执政的自民党主要的选票来源之一。出于维护政治基础的需要, 自民党一支努力保护农民的利益, 日本政府从20 世纪20 年代初就制订了大米价格保护政策。实行稻田轮作和休耕制度后, 政府赔偿农户因此造成的经济损失。仅2002 年, 日本政府为限产和减产共支付了约5 500 多亿日元的财政补贴。

许多日本老人对二战期间食品短缺的艰难情景依然历历在目, 小孩被教育要尊重稻农, 不许浪费一粒米。在资源十分紧缺的日本, 大米被视为是1 种战略物资。在大多数人看来, 吃国产米是爱国的表现, 进口大米不仅是对日本文化的入侵, 更会危及国家安全(Yom iu ri 1993, Dec. 8)。日本城市居民自愿高价购米以支持稻米产业保存代表日本文化的传统日本农场。目前, 日本正在推行“膳食指南”, 宣传教育国民继承传统的饮食文化, 更多地消费大米, 提高食品自给率。保证大米自给曾经是日本政府一直努力实现的目标之一。

1999 年实行关税制后, 形式上可由政府和民间2 个渠道进口大米, 但因高关税, 进口米没有价格竞争优势, 进口商无利可图, 大米进口事实上由政府控制。日本一般只进口不与国产大米相冲突的长粒米和中长粒米供加工用, 尽管日本政府宣称招标是“全球招标”, 各国平等, 但在招标中将大部分数量的品种限定为中粒米。中粒米只有美国生产, 美国大米虽然价高, 但每年在招标中仍占据“半壁江山”, 余下部分在澳大利亚等日本的“盟国”中分配, 其他亚洲大米出口国基本无缘中标。在日本国内大米有着浓厚的政治色彩, 大米是名符其实的“政治米”。正因为大米在日本的特殊地位, 也决定了日本稻米政策的非同寻常。

2　在多种变数中选择的日本稻米政策

日本的稻米受到政治、经济、文化、外交等多种因素的影响, 变化无常, 怪招迭出, 扑朔迷离, 但从时间上看, 大体上可以分成3 个阶段。

2. 1　鼓励种植水稻, 严格控制大米流通

20 世纪的20 年代以前, 日本粮食实行的是自由买卖。20～ 60 年代, 大米供应不足, 为了保证供应城市消费。稳定大米市场, 大米由国家垄断经营, 实行统购统销。1942 年, 日本政府通过实施《粮食管制法案》(The Staple Food Control A ct) 开始控制日本的稻米市场。《食品控制法》规定包括大米在内的主要食品从销售到批发都置于政府的控制中(对零售的控制到1972 年结束, 至今仍保持着对批发的控制)。起初这项政策是从消费者利益的角度直接控制食品价格, 到1960 年转为保护生产者的利益。粮食的进口统一由国家粮食厅实行, 事实上当时的粮食进口量为零[ 2 ]。
1947～ 1950 年, 战后重建, 日本实施《土地改革法案》(The Land Reform act) , 此举意在推动农村的经济、民主和社会稳定。政府在原先集中在少数地主手中的稻田强制分成面积为3 hm 2 左右的小田块, 划给农民耕种, 实现耕者有其田, 大大提高了稻农的生产积极性, 对保持农村社会稳定和发展农业生产起到很好的作用。

1960 年, 日本颁布实施《生产成本与收入补偿法则》( Production Cost and Income Compensation formula)。农民生产积极性空前高涨, 导致大米产量和价格飞涨。1968 年不得不采取强行措施中止米价上升, 国产米与进口米差价从50% 上升到120% 以上。1968 年之前, 农民手中的大米只能卖给遍布全国地区、县的农协系统, 农协把大米交给政府。而经过政府调配的大米再过手批发商和零售商后才能再到消费者的餐桌。这样一层又一层严格管理后的大米被称为“政府大米”。

2. 2　国产大米管制放松, 国外大米进口无门

1969～ 1971 年, 国产米价格基本处于冻结状态。1960 年开始, 战后恢复, 由于生产发展, 大米产量迅速增长, 连续几年年产超过1 000 万t, 1967 年总产量达到1 440 万t 的历史最高水平, 结束了长期以来困扰日本的大米不能自给的局面, 甚至出现了大米过剩的问题。在这种情况下, 引入了自主米流通机制, 形成了政府收购与自主米流通的双轨制。1969～ 1994年, 日本的大米管理程序出现了松动, 其中除了“政府大米”系统原有的循规蹈矩的流通形式以外, 农民卖给“农协”的大米可以经过政府也可以不经过政府卖给批发商或零售商, 然后到消费者手里。这种流通形式的大米被称作“志愿米”。在之后的20 多年, 政府收购米逐步减少,“志愿米”逐渐增加。政府中止大米进口, 采购国产大米以维持国内米价。

1971 年, 日本开始实行《水稻播种面积转换计划》(R ice Diversion Policies)。计划规定如果稻农将稻田种植其他作物, 将会得到政府的补贴, 这项政策延续至今。

1993 年, 一场特大的寒流袭击日本。日本水稻歉收, 当年水稻产量仅为上年的24% , 日本应急进口2. 2 亿t 大米, 美国由此意外地发现日本巨大的大米潜在市场, 于是通过多种手段施压, 要求日本开放大米市场。1993 年12 月15 日, 日本迫于美国GA TT组织成员的压力以及国内政治经济方面的压力, 宣布从1995 年起将把国内稻米市场由1995 年的4% 开放程度提升到2000 年的8%。并在此六年间, 将大米进口关税由700% 逐步降至15% , 从此紧闭半个世纪的日本大米市场大门终于向世界打开。然而, 日本大米的进口政策是反竞争性的, 尽管日本政府做出了开放部分大米市场的承诺, 这种市场准入承诺仅仅是停留在协议上的配额。

1995 年, 日本颁布《新粮食法》, 标志着日本新的大米流通制度和价格体系的建立。《新粮食法》的最大特点是削弱了政府管制, 较多地引入市场机制, 只对大米进行部分和间接管理。但并不削弱政府的宏观调控作用, 政府直接掌握的大米仍有22%。政府负责收购生产者的大米, 运营储备米, 进口大米(最低准入量) , 并规定计划外大米流通前要向政府申报。政府汲取了1993 年大米歉收和紧急进口的教训, 将粮食安全储备加以法制化, 规定储备量为1. 5±0. 5 亿t。1995 年日本新粮食法生效后, 戏剧性地放松了以前要求稻农必须把产品卖给政府的规定。把销售的批准系统变成注册系统, 任何有资格的零售商均可从事大米销售, 零售商及超市成为主要销售渠道, 取代了过去的专卖店。

从1995 年开始到现在, 在“政府大米”和“志愿米”两种渠道以外, 日本大米流通又出现了“计划外流通大米”(又叫自由米) 的第三种形式。那就是农民能够把自己生产的大米直接卖给所在地区的“农协”,农协经过批发商和零售商, 把大米卖给最终消费者。

日本的大米流通形式从最初的“政府大米”独霸天下变成“政府大米”和“志愿米”共存, 再发展到“政府大米”、“志愿米”同“自由米”三足鼎立的格局。

对于计划外大米, 稻农可以直接卖给消费者, 然而要求稻农事先到当地粮食管理部门备案, 报告准备出售的日期和数量, 这样国家可以从总量上掌握大米销售情况, 事实上, 越来越多的批发商和零售商从事计划外大米的经营。早在1990 年日本就设立了“自主流通米价格形成中心”(简称价格中心) , 日本规定自主流通米必须进入“价格中心”进行交易, 交易限于42 家县级公司(卖方) 和300 家在政府部门备案的大米批发商(买方) 之间。在“价格中心”农协对大米的交易影响很大, 即使大米市场出现明显供大于求的现象, 市场大米价格也不会有较大幅度的回落。在日本大米市场人为因素一直在维持着价格的高水平。

1998 年, 日本政府开始执行《收入稳定计划》(The Rice Farming Income Stabilization Program )。确保农民转种其他作物的收入加上政府的补偿不低于种稻的收入。同时还宣布, 今后政府收购大米仅仅是为了贮存和食品安全。

在运用市场机制方面, 日本搞了1 套经营体系限制进口米流通渠道的拓展。把进口米分成配额和一般进口两部分。政府以竞标方式选择把进口额度批给出价最高的进口商, 既控制总量, 又提高价格, 进口米投放市场时还要加国内批发价。配额内大米进口又有两种方式: 公开招标(General bidding 简称GB) 和坐地转手( simultaneous buy－and－sell 简称SBS)。公开招标的操作方法是进口公司与大米批发商先签订买卖合同, 然后进口商将批发商需求的大米数量报农林水产省粮食厅, 粮食厅将同等数量的大米卖给批发商, 大米在一买一卖中赚取巨额差价, 达到平衡进口大米与国产大米价格的目的。而且, 不同国家,不同品种的大米的差价是不同的。农林水产省不对外公布具体情况, 其结果是加上差价的中国大米价格往往高于美国大米价格, 其中奥妙耐人寻味。1999 年, 日本启用关税税率配额(Tariff-rate quota) 系统实施对大米的进口。配额内进口大米关税为零, 配额外大米关税高达3 200 ＄/t。高关税的实行, 使得大米进口商无利可图。根据日本粮食管制法,只有国家粮食厅独享配额内大米进口特权。而且, 进口的大米并没有直接投入到市场, 而是库存或加工它用, 需要时作为援助食品。日本国内米市依然是波澜不惊, 照样按照原来的模式继续运行。

2. 3　外国大米频频叩关, 日本国高筑壁垒

市场决定商品价格是经济活动的根本法则, 多年来日本大米市场却没有反映出市场规律的必然结果,过度的保护政策使日本大米的国际竞争力变得十分脆弱。日本为了保护国内大米生产者的利益, 一直限制外国大米进口, 从而不断引发同其他国家的贸易摩擦, 在财政状况恶化难以支付巨额大米限产补贴以及农产品贸易摩擦不断的形势下, 日本政府不得不考虑改变这种高成本的稻米政策。但是, 顾及到大米在国民生活中的特殊地位, 日本政府又不愿也不会拱手让出大米市场。因此, 日本的大米政策陷入两难的选择当中。一方面, 顺应国内国外的呼声, 做出对外开放大米市场的姿态。同时加大了国内大米政策的改革力度。另一方面, 又高筑贸易壁垒, 使出怪招奇招, 百般刁难, 阻挠国外大米的进口。

2002 年年底公布了《大米政府改革大纲》, 从2004 年开始, 最迟到2008 年废除已实施30 多年的“水稻栽培面积分配制度”。大米生产计划由农户或农民团体根据市场需要自主决定。政府设立由市场人士和专家等组成的“大米需求信息调研机构”, 负责搜集、分析和发布大米需求信息, 指导农户和农业生产团体调整大米种植计划。

降低成本, 增加大米价格竞争力是日本稻米政策改革的最大课题。日本为此设立了“推进建设大米生产基地补助金”制度和“经营稳定对策基金”。一方面,积极诱导大米生产向规模化、品牌化方向发展, 努力改变日本水稻业分散型、零散型的经营方式, 发挥农业规模经营效益并提高竞争力。另一方面, 以拥有一定规模以上的水稻种植户为对象, 发放补贴, 扶持骨干农户的生产, 提高经营效益, 确保收入稳定。日本使出“技术壁垒”和“绿色壁垒”2 把利剑, 有效地阻止了大米的进口。日本先后出台或更加严格地实施了动植物《检疫法》、《食品卫生法》和《药品法》等一系列法律文件, 制定了许多严格的、有的甚至是苛刻的标准, 限制从特定的国家或地区进口。在进口大米时, 把品种规格详细分类, 加上指定产地和一整套详细的价格基准、品质标准和卫生标准, 贸易商要做成一笔大米交易非常艰难。

2003 年, 日本政府又打出2 张牌, 一是大米“身份证”制度, 二是成立新的独立于农林水产省、厚生劳动省, 直属内阁的“食品安全委员会”。从表面上看, 日本政府出台这些政策似乎是出于对食品安全和消费者利益的考虑, 但实际上还是为了有效遏制国外大米的进口保护日本的大米产业。

总之, 日本的大米进口政策和机制是阻止国外大米的有效进口, 维持国产米的零售价在远高于国际米价的价位上运行, 使日本可以通过实施对国产米补贴的政策来实现对稻农的支持。根据美国稻农协估计,如果贸易壁垒得到解决, 日本大米至少有价值2 500～ 5 000 万＄的潜在增长[ 5 ]。

3　大米出口日本——樱桃好吃树难栽

按照乌拉圭回合关于农业问题的协议, 1995 年日本开放了大米市场, 每年进口大米约占其国内产量的5% , 但日本市场上却基本上看不到进口大米, 只偶尔见到零售商店小包装的配合米。日本大米市场基本上是未开垦的处女地。外国大米为什么进不了日本的厨房?

在1986～ 1993 年的乌拉圭回合谈判中, 应日本等国的要求, 对于大米进出口问题, 采取特别措施分阶段关税化。但协议书在关税化条款上未就关税税率设置上限, 给日本留下了可乘之机。日本认为, 一味地象过去那样实行大米限量进口, 容易引起贸易纠纷,提高关税反而会起到抑制效果。

20 世纪90 年代以来, 由于关贸总协定乌拉圭回合对农产品进口高关税的削减, 日本转而更加重视采用更为隐蔽、更容易找到冠冕堂皇的理由和更方便实施区别对待的卫生、动植物检疫标准等绿色壁垒。2003 年5 月, 日本出台了《食品卫生法》修正案, 并对农药管理制度进行改革, 计划利用3 年左右的时间,到2006 年将大米等食品农药残留检查标准的项目由229 种提高到700 种。绿色壁垒打着保护本国环境和人类动植物健康的旗号, 名义上有合理性; 以国际、国内有关立法为依据, 形式上有合法性; 保护的对象涉及安全、卫生、环境等众多方面, 内容上有广泛性; 花样繁多, 标准复杂, 随心所欲, 方式上有隐蔽性和歧视性。依靠高关税和进口防卫措施, 日本大米有可能受到长期保护。要扩大对日大米出口,“技术壁垒”和“绿色壁垒”将是我们必须面对、了解、适应和采取有力措施打破的障碍。

1993 年日本遭遇“冷夏”, 紧急从我国进口大米。1994 年中国对日出口大米1. 04 亿t, 开了我国大米批量进入日本市场的先河。我国东北粳米(短粒米) 口感和外观接近日本国产大米, 然而, 我国大米要大量进入日本市场还有许多门槛要跨越。

① 加快品种改良, 使出口粳米的质量达到日本大米的标准。日本消费者对大米的品种十分考究, 位于横滨的“基因鉴定”株式会社专门提供水稻的品种和产地的鉴定工作。为了赢得日本消费者的青睐, 澳大利亚稻农不惜从日本引进稻种, 聘请日本农业技术人员全程指导, 定向生产, 取得了成功。我国东北兼有与日本水稻种植环境相似和运输成本低廉的优势, 通过种植良种, 推行标准化栽培技术, 生产出适合日本市场质量标准的大米是完全能做到的。② 加大稻谷加工技术的研究和推广, 引进发达国家先进的加工设备和技术, 提高稻米加工的质量和稻米的商品率, 增加附加值。修改现行的大米质量标准, 使标准的参数更为合理和适用。③加大我国检测技术的研究, 采用先进的检验检测手段, 指定专门的大米出口技术检定部门, 做好资格认证, 并使双方鉴定结果得到互认。认真研究国际贸易法和日本相关的法律条文及贸易准则, 加强与日本检验检疫部门的联系和沟通, 做好大米交易的对接工作。④加大我国粮食流通体制的改革力度, 打通内贸和外贸的流通渠道, 鼓励各种经济实体参与大米出口贸易。调动各方面力量宣传和促销我国大米。

参　考　文　献

[ 1 ] 　P rofesso r Farnswo rth. The Opening of Japan’s R ice M arket [J ]. Po litical Science, 1998, 384: 22～ 23

[ 2 ] Hayam i, Y. Japanese A griculture under siege: The po litical Economy of A gricultural Po licies [M ]. Tokyo: M acm illan,1988, 121～ 123.

[ 3 ] Yo sh itsugu Umeno. Inspection System, P rocurement P rocedures and the Relation Between Inspection Grades and P rocurement P rices in Japan [A ]. In: L aho re and Karach i. P roceedings of the Faoöu ndp Regional F ieldd Wo rk shop on R ice Grading,Inspection and A nalysis Rasö81ö046 [ C ]. Pak istan A gricultural Research Council, Ap ril, 1985, 70～ 71.

[ 4 ] M inistry of A griculture, Fo restry and F isheries Japan. JETRO M arketing Guidebook fo r M ajo r Impo rted P roducts [M ].Tokyo: Japan Expo rts and Impo rts. 2002, 73.

[ 5 ] H isao Fukuda, John Dyck and J im Stout. R ice Secto r Po licies in Japan. Econom ic Research Service, U SDA ( ebook ) , M arch 2003, RCS20303～ 01.
摘自《中国农业科技导报》2004.6